從監察委員到監察院｜周陽山

文／周陽山（金門大學教授）

最近，中國大陸召開十九大，決定正式成立國家監察委員會，並組建國家、省、市、縣四級監察委員會，與黨的紀律檢查委員會合署辦公。十九大並確定由中央組織部長趙樂際接續王岐山擔任中央紀檢委書記，這是一項重要的改革措施和人事交接，頗受中外媒體的矚目。

近年來，中共中央積極推動打貪防工作，一大批「老虎」、「蒼蠅」被拿下，肅清了政治氛圍，成效卓著。到2016年年底為止，中央紀檢委已查辦逾一百萬官員涉及違法或失職案件，其中高層的省丶部丶軍級幹部涉案者多達440人，可見真的是老虎丶蒼蠅一起打。

但相較之下，台灣的監察院似乎績效不彰，也未受到社會充分的重視。這究竟是什麼原因，是否真相就是如此呢？

首先，我們要回顧一下中國大陸監察委設置的背景。

從2017年1月份開始，中共決定推動一連串監察體制的改革措施。先前，習近平總書記在中央紀檢委第六次全會上要求健全黨內監督制度，把修訂黨內監督條例列入重要議題。中央紀檢委為此召開了七次專題會議，把改革重心放在堅持黨的集中統一領導上，強化自上而下的組織監督，並以專章規定黨的中央組織監督職責，強化黨委和黨組的主體責任、黨的工作部門的監督任務。會議中確定紀檢委是負責黨內監督的專責機關，完善黨內監督體系，為全面從嚴治黨提供重要的制度保障。

此外，則是制定深化國家監察體制的改革方案，將深化國家監察體制的改革當作事關全局的重大政治體制改革，構建由黨統一領導的國家反腐敗機構，並加強黨和國家的自我監督。

經由中央政治局、中央政治局常委會和中央全面深化改革領導小組六次專題研究，審議通過了改革和試點方案，決定整合反腐敗力量，設立國家監察委員會，實現對所有行使公權力的公職人員監察的全覆蓋。並由全國人大常委會作出相關決定，在北京市、山西省、浙江省部署開展改革試點。

試點地區的黨委和紀委應加強組織領導，並推動檢察機關反貪污賄賂等部門的轉隸仼務，以確保思想不亂、工作不斷、隊伍不散。根據新的職能設計，監察委整合了原屬檢察機關的三大局及其職能，包括反貪汙賄賂局、反瀆職侵權局和職務犯罪預防局，統一行使各項反腐敗職權。這是擴大與調整監察機關的法定職權，將檢察權與監察權的職能進行梳理和重組，將檢察機關的偵查權和監察機關的調查權之間的分際重新理順，並釐清相關的法制規範。

經過此一整合與改革任務後，在全國人大統攝下，將形成「一府（政府）丶一委（監察委）丶兩院（人民法院與人民檢察院）」的新格局，這也就是強化監察機制的頂層設計。

至於在立法與修法任務上，中紀委會同全國人大，將行政監察法修改為國家監察法。監察委作為監察工作的執法機關，將履行監督、調查、處置等職責，賦予談話、詢問、留置等調查權限。過去頗受爭議的「雙規」機制（涉案官員必須在規定的時間到規定的地點報到，接受調查），現在則改為具備法定效力的「留置」。藉此體現全面深化改革、依法治國和從嚴治黨任務的有機統一。

再者，則是頒布問責條例，堅持失責必問；把權力和義務、責任和擔當統一起來，明確問責的對象、內容和方式方法。為了強化問責丶提供制度改革，中央紀檢委高層領導人分別丶分梯次的約談各省區市、中央部門和中央企業、中央金融機構黨委（黨組）的主要負責人，督促落實管黨治黨的責任。各級黨委和紀檢委為貫徹執行問責條例，將推動失責必問、問責必嚴，將其發展成為常態性的監督手段。

在落實機關改制和推動試點方面，2017年l月18日，山西省第十二屆人民代表大會第七次會議選出該省監察委員會主任，這是中國大陸第一位省級監察委員會主任；接下來，1月20日北京市第十四屆人民代表大會第五次會議選出北京市監察委員會主任。同日，浙江省第十二屆人大第五次會議選出資深紀委書記擔任監察委員會主任。

在短短三天之間，山西、北京、浙江相繼成立了監察委員會，成為監察體制的改革試點。這是依據2016年10月中國第十八屆六中全會決定《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家體制改革試點方案》，開始推動的體制改革。在這些試點地區的監察廳（局）、預防腐敗局及檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能，均已整合至新成立的監察委員會。

中共十九大確定，今後監察委將成為反貪腐中心，並對全國人大負責，定期向人大提出報告工作。根據十九大會後的分析報導，監察委將整合執紀（黨紀）和執法（國法）雙重功能，除落實廉政監督職能外，還具有勤政監督和效能監督的功能，以避免懶政與懈怠。這將形成一種新型態的監察權，一方面既要防貪反腐丶整飭官箴，另一方面又要激勵勤政並促進績效，可說是一種兼具積極興利與消極防弊功能的全方位監察機制。

即將退休的紀檢委書記王岐山，先前在十八屆中央紀律檢查委員會工作報告中提到，堅持依規治黨和依法治國相統一，並推動黨內監督和國家監察的全覆蓋。這也就意味著新成立的國家監察委，將發揮遠超過原先在國務院之下監察部的職能，後者的角色是定位為「行政監察」，而監察委直接隸屬於最高權力機關全國人大，其監察對象是自上而下，各級官員無所不包，真正做到頂層設計的「全覆蓋」。

相對於中國大陸監察委在反貪防腐與政治改革中的特殊角色與使命，五權憲法之下的監察院則有明文規範的憲政定位和法定職掌，另外也發展出五院之間因長期有機互動而形成的機制互補。五權之間有如手掌上的五指，必須分工合作、協調配合，形成共生共榮的有機體關係。這也是在西方民主國家三權分立制度下欠缺的一種有機互補丶分工合作的特殊關係，值得深究。

關於五權有機體的實際運作，牽涉到細緻的權力互動與深層的憲政分析，必須進一步申論。

為了讓人民真正有權丶並有效的掌控政府的實際權力運作，孫中山先生的民權主義特別強調要在選舉權之外，增加罷免、創制與複決等直接民權手段，使民眾得以有效的節制行政權與立法權的運作。基於此，民選政治人物和代議機關必須面對直接民主機制的究責與監督；不適任或失格丶失行的民選人物隨時都可能在任期中間被民眾罷免出局；而議會或政府未推動完成的的立法和重要政策，也可藉由直接立法的手段由人民推動創制，以落實立法任務。藉由直接民權的實踐，避免了政府的腐化與議會的失能，彌補了代議民主機制的不足。

基於此，不同於西方的三權分立制度，五權憲法的特殊設計，是透過獨立的考試機關，讓優秀丶專業丶能力強的人才經由國家考試的選拔，擇優進入政府體系，擔任公僕，構成行政機關執政的主體，奠立穏定可靠的文官體系，避免議會專擅和選舉分贜，形成裙帶關係（nepotism）與朋黨化(cronyism)的腐朽現象。這也就是從人才引入的管道強化政府的執政能力。

另一方面，則要透過獨立運作的監察院將不適任的政府官員淘汰出局，遏止官僚腐化現象，並監督政策有效執行，以避免因行政違失（maladministration）造成執政偏失。基於此，監察委員必須深入民間、走入基層，親自接見民眾丶傾聽民意，掌握民瘼民隱，以紓解民怨，並深入了解政府施政的實際成果，掌握行政執行上的困境。

進一步，監察委員還要負責調查政府機關與官員的違法失職，經由深入的調查與分析，掌握行政執行的過程與細節，釐清違失的責任，並公佈調查報告，決定彈劾那些違法失職的官員，並糾正政府機關的行政違失。接著，還進一步問責，要求政府機關必須限期改善，否則該機關的首長將面臨質問，承擔起應付的政治責任。換言之，監察院調查權的行使不但重在究責，輔以彈劾與糾舉，並藉此整飭官箴丶澄清吏治，糾正偏失丶促進善治，以強化民主問責的實質能力。

若將台灣監察院與大陸監察委的職能作一深入比較，前者重在問責與績效，後者則以防弊和肅貪為主；前者的調查程序複雜丶重視行政細節，激勵善治和改善績效的效果較為明顯，而後者則啓動了反貪防腐機制，殺一儆百，懲飭官箴，可説是肅貪和廉政的發動機。

質言之，監察委啓動反貪腐的調查行動，而刑事偵查任務則轉由檢察機關負責，司法審判委由人民法院擔綱。至於監察院則是職司風憲，摘奸發伏，負責彈劾、糾舉不適任的官員，管控著公務人員的「汰出」管道，並糾正政府機關的違失。藉此強化問責機制，以改進政府績效。但由於五權之間有機分工，司法審判與監察調查並無必然關係，即使司法院公務員懲戒委員會決定不對被彈劾或糾舉的公務員進行懲戒，司法審判機關仍然可能對涉案人員科以刑責；反之，司法判決無罪的官員，仍然可能被懲戒機關課責和處分。根據公務員懲戒法第9條，公務員之懲戒處分包括：一、撤職。 二、休職。三、降級。 四、減俸。 五、記過。 六、申誡。其中，凡九職等或相當於九職等以下公務員之記過與申誡，得逕由主管長官行之。至於政務官僅適用撤職與申誡兩項處分。換言之，彈劾的發動權在監察院，而最後的決定權則是在司法院，這也體現了權力分立丶保護人權的基本理念。

從2009年8月1日至2015年7月31日，六年期間，監察院一共提出彈劾案159案、彈劾官員309人，其中將官有14人、法官及檢察官49人、政務人員32人，民選縣市長4人。換言之，被彈劾的高級官員一共有99人，約佔彈劾對象總額的三分之一。從此一數字可知，所謂的「只打蒼蠅丶不打老虎」，恐與事賣嚴重不符。即以高人氣的政治人物為例，行政院長賴清德在擔任台南市長時曾被監察院彈劾，台北市長柯文哲在擔任台大醫院醫師期間亦曾因案被彈劾，足證監察院是既拍蒼蠅又打老虎，儘管和大陸監察委相較人力規模懸殊，震懾力亦相異，但實有其不同的功能和作用，豈可小覷。