台美關係必須美國國會與行政部門雙管齊下｜高靖

美國眾議院通過台灣旅行法，看似美國與台灣的實質外交關係更進一步，實際的影響，可能就不是這麼回事情。如果你能夠認真思考，美國那麼支持台灣，乾脆與中華民國重新建立外交關係就好了啊，或者就與台灣共和國建交吧。但是，美國不會與中華民國復交，更不可能承認台灣共和國。中國大陸的戰略利益，無論如何都高於台灣，這才是真相啊 。台灣始終就是美國全球戰略棋盤上，一顆可以運用也可以犧牲的棋子，華府藉著拉捧或者打壓台灣，都是對北京表態。台灣在美中台三邊關係當中的尷尬地位，是很無奈的，但過度迷信操弄美國國會，不能給台灣長期與穩定的利益，設法強化與美國政府的互信，才是正本清源之道。

美國國會的台灣旅行法，為美台高層官員互訪解禁，未來還需要參議院通過，即便是參議院支持，至多是美國國會對台友好，算不上是外交突破，也不是外交突破。因為真正的外交突破，還是需要行政部門的配合，如果行政部門壓根不派高層官員來台，豈非形同具文。

美國在1979年1月 1日與中華民國斷交後，來自中華民國的總統、副總統、行政院長、外交部長與國防部長等，都無法訪問華府。美國派遣官員訪台，也少有閣員級官員來台，軍方將級人員更是限制到台灣訪問。初期美國在台協會人員與我方接觸，包括外交部、總統府等機構是不允許進入的，雙方只能在外面碰面。但是經過多年的發展後，管制慢慢放鬆，雙方外交接觸不在是禁忌，最初美方要限制在台協會不能具有外交功能的角色，可是多年下來，沒有人會否認在台協會的實質外交角色，台灣始終保持低調務實的態度，慢慢爭取到美國信任，才會有真正的外交運作空間。

1980年代，雷根政府與北京簽署八一七公報，這大概是台北與華府關係的最低潮，雖然雷根準備了口頭六項保證，稍稍平衡台北當局受挫的心情，這卻也顯示無論雙方多好的國會關係，都無法影響對方政府的外交特權。

前外交部長錢復曾說過，他在1970年代擔任外交部北美司司長時，有個良友計畫，大幅邀請美國參眾兩院議員，或者他們重要的幕僚，以及委員會的幕僚訪問台灣，每年來的人數總在一兩百人以上。斷交前，駐美大使館也增加許多發展國會關係的人員，但是現實是，儘管台灣長時間積極發展對美國國會的關係，決定政策的仍然是行政部門，國會可以成為台灣的助力，卻沒有關鍵作用。

美國國會通過台灣關係法，除了是同情台灣的遭遇外，卡特政府與國會關係不睦，是一個背景因素。儘管台灣關係法中規定美國對台出售防衛性武器，可是台灣每每要美國同意出售先進戰機，都無法獲得美國同意，從有邦交時期，要求提供幽靈式戰機，到斷交前後，台灣希望美國提供F-16或F-18，全部都遭到美國拒絕，直到1990年代，老布希總統競選連任時，為了爭取德州選票，這才同意F-16戰機出售台灣，前後差距近20年，台灣與國會關係有多密切，都不如白宮的一句話。

北京在1989年惹出了六四天安門事件，大大影響中共在國際上的地位，美國國會不滿中共聲浪也增加，幾年後，柯林頓政府處理對大陸的最惠國待遇時，遭逢國會阻力，多少與天安門事件有關。這時期又碰上蘇聯瓦解，讓台灣的國際空間一下子變大，國際的氣氛也不同，1994年柯林頓政府放寬我駐美單位改名，新名稱為台北經濟文化代表處TECRO，這要比原來的北美事務協調委員會要更好。顯見與美國行政部門保持穩定務實關係，才是雙方關係發展良好的關鍵，國會雖是助力，卻不能解決問題。

如果把對美外交全部寄託美國國會，那麼問題就很嚴重了，看看過去的歷史經驗。南越以為有美國的東京灣決議案，就可以無限制地獲得美國的援助與保護，可是套句台灣的話，民意如流水，當美國民眾厭煩戰爭帶來的傷亡，國會的態度就轉向了。美國介入越戰支出，在東京灣事件後，1964年8月7日美國國會通過授權總統對北越使用武力的東京灣決議案，那時眾議院是壓倒性地全數通過，到了參議院表決，只有兩位參議員反對。可是這個決議卻在1971年1月被撤銷，越戰後期美國國會甚至拒絕通過撥款援助南越，南越頓失倚靠，終於在1975年向北越投降。美國對於越南問題的態度，可以在短短十年不到，就有了那麼大不同的轉變，這對於台灣而言，是很值得好好深思的問題。

1995年當時，台北運用美國國會的良好關係，施壓美國行政部門，開放李登輝總統訪問美國，突破美國外交禁忌，表面上，這是李登輝個人的外交成就，也藉著這項爭議引起國際社會注意台灣問題，但是為了李登輝訪美，卻是台灣的駐美單位與外交部付出代價，因為過度操弄國會，反而引起美國當局不滿，在一段時間內，雙方交涉出現許多困難。當然，隔年1996年台海危機時，美國還是派出航母來到台海，這是基於區域安定的決定，但是這項攸關台灣安全的處理方式，絕非國會可以影響，只能由國務院與白宮決策。

華府決定與台北斷交前，從1970年代開始，華府對台北的關係就逐漸冷淡，與北京互動加溫，當時是要聯中制蘇，冷戰結束後，這種大國的外交運作，也隨著國際局勢改變，有了不同的變化，華府與北京雙方必然會產生矛盾，這是大國在國際上難以避免的衝突，就算北京沒有稱霸的雄心，面對美國的全球戰略，無論如何都會與北京的外交路線發生矛盾，更遑論台灣問題的存在，更是無時無刻不讓北京與華府雙方謹慎面對。

當華府與北京矛盾加大，尤其在北京在亞洲、乃至國際社會的影響力與日俱增時，美國必然無法接受其單一領導地位受到挑戰，對北京多加牽制，雙方鬥而不破。近幾年來，美國積極拉攏對日本關係，也正顯示華府對北京的壓制，對台北方面的友善，還是一種外交操作，其背後只是利益算計，是維護美國全球利益的計算，並不是什麼愛台灣這種不切實際的想像。

台灣旅行法如果最後也獲得參議院支持通過，充其量，這是美國國會對台灣的友善，是美國社會有強大的認同台灣的聲音，但是我們必須理解，國會議員是選舉產生，台灣可以以利益影響國會議員，北京當然也可以，選區的利益才是國會議員在意的事情，因為這牽涉到他的連任與否，當然，國會議員會有自己的想法，對於大陸的許多作為，有他個人的評價，這些選擇就會反映在國會許多法案與決議上面，台灣廣結善緣，固然可以協助台灣爭取美國的政策支持，但是任何政策得最終落實，仍要行政部門，政策未改，一切都是白費功夫。

以現況而言，政治上的極限是，華府不會尋求與台灣建立任何正式外交關係，但是雙方往來比起1979年來說，已經放寬許多，閣員級官員訪問台灣，已經不算是新聞，軍事交流方面也較以前放寬，但是在先進武器裝備的獲得方面與高層互訪，仍然存在限制。即便是通過台灣旅行法，允許高層官員訪問台灣，要不要來台灣，還是要看國務院與白宮的態度，行政部門必須以如何維繫美中關係良好發展的考量下，謹慎處理台灣問題，這就是台灣旅行法所不能夠處理的問題了。

對於美中台三邊關係，台灣不必妄自菲薄，但是托大心態也不好，也許某天國際局勢會有巨大轉變，改變了美國對台灣地位的思考，但至少現況台灣是處於美中雙方交鋒之下，而非三邊對等的關係中，如何謀求兩岸和平，又能爭取美國對台善意，這才是正道，如果以為有所依託，要藉美勢力抗中，這就可能是誤算了，因為一旦美中和解，台灣又該如何自處。